1. Une neutralité pragmatique

1.1. Une image sérieusement écornée

La Suisse sort de la guerre épargnée mais assez isolée et objet de quelque défiance. Elle réussit à régler avec les Alliés (accords de Washington, en 1946) le contentieux issu des paiements en or d'origine douteuse effectués par les Allemands pendant la guerre et s'efforce de revaloriser son image, ternie comme celle des autres pays neutres, en invoquant la volonté de résistance à toute agression, incarnée par le général Guisan, à la tête de l'armée citoyenne mobilisée pendant le conflit.

1.2. « Neutralité et Solidarité »

Max Petitpierre, chef du département politique fédéral (Affaires étrangères) de 1945 à 1961, définit le statut extérieur du pays par la formule « Neutralité et solidarité », devenue référence internationale (notamment pour définir la neutralité imposée à l'Autriche par les Alliés en 1955).

Cette conception maintient le principe d'une réserve stricte sur le plan des ententes politiques et des alliances militaires, mais comporte un programme, de plus en plus actif, de coopération : développement d'institutions diplomatiques encore embryonnaires, organisation ou accueil de conférences ; maintien ou installation à Genève, devenue le siège mondial le plus important, après New York, des institutions de l'Organisation des Nations unies (ONU), avec plusieurs milliers de fonctionnaires internationaux, d'organismes comme l'Organisation internationale du travail (OIT) ou l'Organisation mondiale de la santé (OMS), ainsi que les hauts-commissariats pour les réfugiés et, récemment, aux droits de l'homme, ou encore le GATT, devenu l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Représentée au Conseil de l'Europe (1963), membre fondateur de l'Association européenne de libre-échange (AELE) en 1959, adhérente à l'Unesco, signataire d'un accord de libre-échange avec les communautés européennes en 1972, la Suisse rejette les engagements trop contraignants, ou trop coûteux, que les opposants considèrent comme incompatibles avec une neutralité, assimilée par eux à l'indépendance nationale. Ainsi en est-il du rejet massif, par la votation du 16 mars 1986, d'une adhésion à l'ONU ; le comité des opposants, dirigé par Christoph Blocher, leader des antieuropéens, devient un organisme permanent à l'appellation significative : « Action pour une Suisse indépendante et neutre ».

1.3. Le maintien de la « défense globale »

Cette neutralité « active », qui s'étend aux interventions humanitaires et à l'aide au développement, reste aussi, selon les règles du droit international, une neutralité armée. En fait, la mentalité défensive, héritée de la guerre et s'appuyant sur une armée de milice, nombreuse et immédiatement disponible, sur un « réduit » alpin, centre de repli et de résistance, sur un réseau d'abris civils et sur des « réserves obligatoires », se renforce avec la guerre froide, qui fait naître en Suisse la notion de « défense globale ».

Les initiatives constitutionnelles, émanant des partis de gauche, pour la réduction du budget militaire, le contrôle des acquisitions éventuelles d'armes atomiques et l'interdiction des exportations d'armes sont rejetées. C'est au nom de la défense des valeurs traditionnelles qu'après plusieurs projets « xénophobes », l'initiative « Schwarzenbach » tendant à réduire le nombre des étrangers est présentée en 1970 ; elle n'est repoussée que par 54 % des votants. À la fin des années 1980, les autorités révéleront l'existence d'un énorme fichier politique interne, créé par ordonnance en 1951, et de services de renseignements spéciaux sans fondement légal. Une nouvelle initiative pour la suppression de l'armée, soumise à référendum en 1989, recueillera l'assentiment d'un tiers des votants.

2. La « Démocratie de Concordance »

Le rétablissement de la paix en 1945 avait mis fin aux pouvoirs exceptionnels attribués aux autorités fédérales. Toutefois, la progression remarquable des compétences centrales inscrites dans la Constitution (le plus souvent au moyen d'initiatives confirmées en votation), sous la forme de législation-cadre appliquée par les services cantonaux, est ressentie par les fédéralistes, partisans du maintien de l'autonomie, comme une marche vers la centralisation.

Dès 1947, les « Articles économiques » introduisent un interventionnisme modéré ; la même année, « l'État social », initié par la « Paix du Travail » de 1937, avec son système de conventions collectives négociées en commissions paritaires, est confirmé par la création de l'assurance-retraite, complétée par l'assurance-invalidité en 1960. Dans les années 1990, dans un climat de récession économique, les autorités fédérales opteront pour un traitement social de la crise.

La recherche d'un consensus (dit « Démocratie de Concordance ») se manifeste d'abord par l'institution, en 1959, de la « formule magique », répartissant selon une quasi-proportionnalité les sept sièges du Collège exécutif fédéral (Conseil fédéral) entre les quatre grands partis du Parlement : 2 sièges au parti socialiste et, pour les partis « bourgeois », 2 au parti chrétien-conservateur (devenu chrétien-social), 2 au parti radical-démocratique, qui avait longtemps dominé la vie politique nationale, et 1 aux agrariens (Union démocratique du centre). Le Conseil fédéral, où la Suisse « latine » est surreprésentée (généralement deux Romands et un Tessinois italophone), est perçu de plus en plus, à l'extérieur, comme un gouvernement ordinaire dont les membres se déplacent à l'étranger et préparent activement les projets nationaux.

Toutefois, le recours systématique à la consultation des partis et des gouvernements cantonaux ainsi qu'à des commissions d'experts pour l'élaboration des textes législatifs, dans le but de désamorcer une demande éventuelle de référendum et d'aboutir à un compromis, tend à ralentir la prise de décision et à tempérer la volonté de réforme.

L'aménagement des droits politiques s'opère lentement : le vote des femmes, notamment, est acquis en 1971, sur le plan fédéral, mais, dans le domaine local, il faut attendre 1990 pour qu'un arrêt du Tribunal fédéral brise la résistance du dernier canton refusant ce droit. L'Assemblée nationale élira, en 1984, la première conseillère fédérale de l'histoire, Elisabeth Kopp, membre du parti radical-démocratique.

La Confédération se trouve par ailleurs confrontée à un conflit interne relatif aux districts jurassiens, rattachés au canton de Berne et qui constituent, à l'exception de la vallée de Laufen, une minorité francophone au sein d'un ensemble alémanique. Le « Rassemblement jurassien » lutte pour l'autonomie des districts. L'autodétermination est admise en 1970, et des plébiscites sont organisés en 1974-1975, sous l'arbitrage fédéral. Les trois districts du Nord, catholiques, forment un nouveau canton, reconnu en 1978. Le Sud, plutôt de religion réformée et à plus faible majorité francophone, admet le statu quo, mais un courant autonomiste se maintient, centré sur la ville de Moutier. La création, en 1994, d'une assemblée paritaire interjurassienne apporte quelque espoir d'une solution négociée.

La Confédération et les autorités cantonales sont confrontées également, dans les années 1980, à des mouvements de contestation d'une ampleur inhabituelle, animés par les jeunes dans les grandes villes et par les pacifistes alliés aux écologistes et aux antinucléaires. Elle fait face aussi à une forte demande d'asile politique émanant surtout du tiers-monde (Zaïrois, Tamouls, qui seront relayés plus tard par les ressortissants de l'ancienne Fédération yougoslave).

3. Des ouvertures internationales prudentes

La fin de la guerre froide engage la Suisse à redéfinir le rôle et l'importance de son armée de milice. L'abaissement de la limite d'âge du service et la réduction substantielle des effectifs, adoptés dans le programme « Armée 95 », sont complétés par l'établissement d'un service civil de remplacement.

De nouvelles avancées sur le plan international concernent d'abord les domaines commerciaux et monétaires : adhésion à la BERD, à la Banque mondiale et au Fonds monétaire international (FMI), au GATT puis à l'OMC.

En 1996, la Suisse accède à la présidence de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), chargée de l'application en Bosnie-Herzégovine des accords de Dayton. Elle rejoint, la même année, le « partenariat pour la paix » de l'OTAN, jugé compatible avec la conception d'une neutralité quelque peu assouplie. En revanche, les électeurs ont rejeté, en 1994, la création d'un corps suisse de Casques bleus.

L'image internationale de la Suisse à travers sa pratique de la neutralité pendant la Seconde Guerre mondiale, et au-delà, est brutalement remise en cause, à partir de 1995, par la reprise du dossier des fonds juifs en déshérence, confiés aux banques suisses par les futures victimes de la Shoah. La prise en charge des intérêts des ayants droit par les grandes organisations juives et par la Commission sénatoriale américaine des banques entraîne un grand débat qui s'étend au problème de l'or nazi remis à la Banque nationale suisse (BNS), et introduit des doutes sur la validité des accords de Washington (signés en 1946). La Suisse crée une commission d'historiens, puis un fonds spécial en faveur des victimes ou des héritiers nécessiteux, ainsi qu'une fondation de solidarité pour les causes humanitaires. Un règlement global intervient en août 1998, mettant en jeu une somme de 1,25 milliard de dollars offerte par les banques suisses ; la BNS et le gouvernement refusent d'y souscrire.

La votation du 3 mars 2002 marque un tournant dans la culture politique suisse, fondée sur la neutralité et la revendication de la différence : par 54,6 % des voix, les Suisses se prononcent en faveur de l'adhésion de la Confédération à l'ONU (jusqu'ici le pays avait le statut d'observateur), dont elle devient le 190^e membre le 10  septembre 2002.

Il en est de même pour la question très sensible du secret bancaire qui soulève de plus en plus de controverses. Acceptant depuis peu, sous la pression internationale, de le remettre partiellement en cause – au mois d'août 2009, la banque helvétique UBS avait déjà passé un accord à l'amiable avec les États-Unis pour régler le litige l'opposant au fisc américain –, la Suisse signe son douzième accord de double imposition conforme aux standards de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ce qui lui permet de sortir de la « liste grise » des paradis fiscaux en septembre 2009.

3.1. Les relations avec l'Union européenne

Des négociations bilatérales

L'intégration de la Suisse dans la construction européenne occupe le devant de la scène politique depuis 1988. La « voie médiane », entre l'adhésion et l'alliance économique – choix du Conseil fédéral – s'est présentée sous la forme de l'Espace économique européen (EEE) ; elle a été acceptée par les autorités officielles, mais rejetée lors de la votation du 6 décembre 1992.

Les négociations bilatérales engagées en 1993 avec Bruxelles ont achoppé sur le préalable du libre trafic de marchandises, compte tenu de la limitation suisse des poids lourds à 28 tonnes et de l'obligation née de la votation dite de « l'initiative des Alpes » de faire passer de la route au rail le transit des camions. L'engagement suisse en faveur des nouveaux tunnels ferroviaires de base, pour le ferroutage, et la perception par la Suisse d'une taxe sur les poids lourds, objet de l'accord de janvier 1998 et autorisée par la population en septembre, permettent enfin de débloquer la situation, de reprendre les négociations et de parvenir à une série d'accords sectoriels en décembre 1998 (signés en juin 1999 à Luxembourg). Ces accords, qui portent sur la libre circulation des personnes, des transports terrestres et aériens, sur l'agriculture, la recherche, les marchés publics et le commerce, sont approuvés par les Suisses lors d'un référendum (mai 2000). La netteté du résultat (67,2 % de « oui ») constitue un encouragement pour les partisans d'une adhésion rapide de la Suisse à l'Union européenne, mais le rejet massif (76,7 % de « non »), le 4 mars 2001, par le peuple suisse d'une initiative populaire demandant l'ouverture immédiate de négociations en vue d'adhérer à l'UE conforte durablement la voie des négociations bilatérales.

En mai 2004, la Suisse conclut avec l’UE une nouvelle série d'accords bilatéraux, préservant ses intérêts de place financière – notamment, son secret bancaire – et obtenant sa participation à la coopération de Schengen-Dublin en matière de justice, de sécurité, d'asile et de migration. Soumis au référendum facultatif, ce dernier accord est approuvé par 54,8 % des Suisses le 5 juin 2005. Parallèlement, la Suisse et l'UE se mettent d'accord, en octobre 2004, sur l'extension de l'accord bilatéral sur la libre circulation des personnes aux dix nouveaux États membres ayant adhéré au 1^er janvier 2004.

Entre décembre 2008 et mars 2009, la Suisse intègre l'espace Schengen de libre circulation des personnes. 59,6 % des électeurs se prononcent en faveur de la reconduction des accords bilatéraux sur l'ouverture du marché du travail aux citoyens de l'UE et leur extension à la Bulgarie et à la Roumanie.

4. L’évolution institutionnelle et politique

4.1. Une nouvelle Constitution

En 1993, le Conseil fédéral accueille, après une élection mouvementée, la socialiste Ruth Dreifuss. Chaque renouvellement du Conseil est marqué par une relance de l'idée d'un véritable système parlementaire, avec l'installation des socialistes (qui deviennent le premier parti au sein du Conseil national lors des élections de 1995) dans une opposition institutionnalisée. En 1999, R. Dreifuss assure la présidence suisse : c'est la première fois dans l'histoire du pays qu'une femme occupe cette fonction.

Pendant ce temps, les autorités fédérales reprennent le chantier de la révision constitutionnelle abandonné dans les années 1980 ; une nouvelle Constitution fédérale est finalement approuvée par référendum (avril 1999). Pour l’essentiel, le nouveau texte supprime les articles historiquement dépassés et reprend en les modernisant des dispositions existantes, deux des principales innovations étant l’interdiction de la discrimination et une plus grande latitude des cantons dans leur politique extérieure.

4.2. L’essor de l’UDC et le repli nationaliste

Aux élections législatives d'octobre 1999, l'Union démocratique du centre (UDC, droite nationaliste) de C. Blocher fait une véritable percée avec 22,5 % des voix, à égalité avec les socialistes. Créé en 1971 à la suite de la réunion du Parti des Paysans, Artisans et Indépendants et des Partis démocratiques des cantons de Glaris et des Grisons, il s’affirme en 1992 à l’occasion du débat sur l’adhésion de la Suisse à l'Espace économique européen (EEE) contre laquelle il milite.

Depuis, ses prises de position concernant le droit d'asile, la fiscalité, les affaires sociales ou bien encore l'Europe pèsent sur le débat politique. Profitant sans doute de la polémique européenne suscitée par l'entrée de l'extrême droite dans le gouvernement autrichien, l'UDC confirme sa forte poussée précédente en faisant plus que doubler le nombre de ses représentants au Parlement du canton de Saint-Gall, frontalier de l'Autriche (février 2000).

Ce parti vient en tête des élections législatives du 19 octobre 2003 et effectue sa percée la plus spectaculaire dans la partie francophone de la Confédération. Avec près de 27 % des voix, elle devient la première formation politique du pays devant le parti socialiste (23,4 %). Les perdants sont le parti radical démocratique (PRD) et le parti démocrate-chrétien (PDC), qui recueillent respectivement 17,3 % et 14,4 % des suffrages. Fort de ce succès, le leader de l'UDC, C. Blocher, est élu par le Parlement et entre au Conseil fédéral, où il dirige la Justice et la Police. Disposant de deux des sept portefeuilles ministériels, l'UDC bouleverse l'équilibre politique helvétique, inchangé depuis 1959, au détriment du PDC.

Le rejet par 57 % des Suisses du projet de naturalisation simplifiée pour les étrangers de deuxième et troisième génération lors du référendum du 9 septembre 2004 constitue une nouvelle victoire pour l'UDC, seul parti à avoir appelé à voter « non ». L'issue du scrutin révèle une scission profonde entre cantons francophones et cantons alémaniques.

En septembre 2006, l'approbation par deux Suisses sur trois des nouvelles lois sur l'asile et sur l'immigration (prévoyant, notamment, le rejet de la demande d'asile si le requérant ne présente pas ses papiers d'identité dans les 48 heures) conforte C. Blocher, le père de la réforme, dans la poursuite de sa politique sécuritaire. Au terme d'une campagne violemment xénophobe, sa formation remporte, pour la deuxième fois consécutive, les élections à l'Assemblée fédérale en octobre 2007. Avec 29 % des voix et 60 sièges sur 200 au Conseil national (mais seulement 6 sièges sur 46 au Conseil des États), l'UDC devance largement le parti socialiste (19,1 %), suivi du PRD (15,6 %), du PDC (14,6 %) et des Verts (11 %). Mais, en décembre, non reconduit au Conseil fédéral (le Parlement lui préférant Eveline Widmer-Schlumpf, une personnalité de l'aile modérée de l'UDC), C. Blocher rejoint l'opposition, tandis que la représentante de l'UDC, accusée de trahison, est incitée à démissionner, ce qu'elle refuse de faire, avant d’être exclue du parti en juin 2008 avec l’ensemble de la section grisonne à laquelle elle appartient.

Certains élus du parti entrent alors en dissidence et la rejoignent pour fonder le Parti bourgeois démocratique (PBD). De retour au Conseil fédéral en décembre 2008 avec l'élection, au troisième tour de scrutin et à une voix près, d'Ueli Maurer (ex-président du parti en 1996-2008 et proche de C. Blocher) à la tête du Département fédéral de la Défense, l’UDC, présidé depuis mars 2008 par Toni Brunner, poursuit ses campagnes qui prennent un tour de plus en plus islamophobe mais qui illustrent un mouvement général de repli identitaire dans de nombreux pays d’Europe. Si les Suisses avaient rejeté massivement l’année précédente un projet de durcissement des naturalisations, en novembre 2009, ils se prononcent à 57,5 % des voix contre la construction de nouveaux minarets dans leur pays. Seuls quatre cantons, dont Genève, ont rejeté ce projet qui avait entraîné de vives protestations. Les nombreuses réactions internationales – dont celle de la représentante du Haut commissariat aux droits de l'homme de l'ONU – face au caractère discriminatoire de ce vote, suscitent l'embarras de Berne mais une nouvelle initiative inspirée d’une même crainte diffuse face à l’immigration visant à expulser les criminels de nationalité étrangère est approuvée à une majorité de plus de 52 % des voix à l’exception des cantons de Genève, de Vaud, du Jura, de Neuchâtel et Bâle-Ville, en novembre 2010.

Les élections d’octobre 2011 ne modifient guère l’équilibre des forces politiques au Conseil national : l’UDC reste le premier parti même s’il perd huit sièges avec 54 conseillers, devant les socialistes (46 sièges), le PLR (parti libéral-radical, issu de la fusion en 2009 du PRD et du parti libéral suisse) et le PDC. Globalement en tête des élections cantonales depuis 2007, l’UDC reste cependant en quatrième position au Conseil des États avec 5 conseillers sur 46. Les écologistes progressent sensiblement avec le succès rencontré par le parti vert libéral (PVL) – issu au niveau national en 2007 du parti écologiste suisse (PES ou Verts, 15 sièges) –, qui fait élire 12 conseillers nationaux, tandis que le PBD en obtient 9. Après sa réélection au Conseil fédéral en décembre 2011, Ueli Maurer succède à E. Widmer-Schlumpf à la présidence de la Confédération pour l’année 2013. Didier Burkhalter, conseiller fédéral en charge du Département des affaires étrangères et membre du PLR, lui succède pour l'année 2014.

La tendance au repli identitaire d’une partie de la population se manifeste à nouveau lors de la votation du 9 février 2014 « contre l’immigration de masse ». Cette initiative de l’UDC visant à réintroduire des plafonds annuels à l'immigration et des contingents pour les autorisations de séjour en Suisse, est ainsi approuvée par 50,3 % des électeurs en dépit de l’hostilité du gouvernement et des milieux économiques. Fraîchement accueilli par l’Union européenne, ce résultat très serré révèle cependant la division du pays sur cette question sensible. À l’exception surtout de Bâle-Ville et de Zurich, les cantons alémaniques se prononcent majoritairement pour ces restrictions tandis que le « non » l’emporte en Suisse romande, le Tessin se distinguant par la plus forte adhésion avec 68 % de « oui » en moyenne. Par ailleurs, c’est dans les communes rurales que cette approbation est la plus forte. Susceptible de rendre caducs d’autres accords bilatéraux passés avec l’UE en remettant en cause la libre circulation des personnes et d’avoir des répercussions défavorables sur l’économie helvétique, la mise en œuvre de cette initiative s’avère délicate et reste encore en suspens alors que les nouvelles élections fédérales ont lieu en octobre 2015.

À l’issue d’une campagne électorale dominée par la question des migrants et des réfugiés politiques (sous les feux de l’actualité depuis l’été), l’UDC sort cependant encore renforcée de ce scrutin. Au lieu de refluer comme semblaient l’annoncer les résultats de 2011, le parti de C. Blocher réalise son meilleur score en obtenant 29,4 % des voix et 65 sièges au Conseil national, rognant sur l’électorat volatile de droite comme de gauche et mobilisant les nouveaux électeurs. Le glissement à droite s’observe également à travers la progression du PLR (33 conseillers et 15,1 % des suffrages). Si le PS limite ses pertes à 3 sièges avec environ le même nombre de voix qu’en 2011 (18,8 %), les grands perdants sont les écologistes (PES et PVL) qui perdent 10 sièges. La participation est d’environ 48 % comme lors des deux scrutins précédents. Dans la foulée de sa victoire, l’UDC retrouve ainsi deux sièges au Conseil fédéral.